首页 > 环保大家 > 生态补偿、生态占补平衡与生物多样性补偿

生态补偿、生态占补平衡与生物多样性补偿

作者:望川

微信图片_20190810174945

推进生态文明建设,履行好统一行使所有国土空间生态保护修复职责,必须借鉴国际经验、结合中国实际,做好生态补偿相关工作。当前,“生态补偿”在国内外得到广泛的关注与研究,但“生态补偿”概念在国内的认识还不统一,与国际公认概念差异较大。笔者在此梳理与介绍比较正式的“生态补偿”概念及其相对应的工作。

在知网上,按主题及关键词检索“生态补偿”,最早出现的研究为张诚谦发表于1987年的《论可更新资源的有偿利用》:“可更新资源的利用特点决定了生态补偿的必要性。所谓生态补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金并以物质或能量的方式归还生态系统,以维持生态系统的物质、能量、输入、输出的动态平衡。”

1992年,邹振扬、黄天其发表了《试论城乡开发自然生态补偿的植被还原原理》,这是知网上按篇名搜索最早的研究文章,也是按关键词搜索第二早的一篇文章。他们没有直接定义“生态补偿”,但提出“生态—植被还原的原则:任何一幢住宅、一座工厂、一条公路修建所砍伐、破坏的树木及植被,开发者必须负责在就近进行等量的绿色种植来给予补偿。”“根据植被还原理论订立法律,让开发者承担恢复因土地开发而被破坏的植被的责任是一种获得利益与承担责任相平衡的最公正和最有效的办法。”
可以看出,中国学者早期的“生态补偿”概念,强调生态系统物理特性的平衡与补偿,与经典的国际认识一脉相承。

微信图片_20190810174951

生态公益林的建设及退耕还林(草)等工程的实施,国内生态补偿研究重点偏向了生态保护的经济补偿,目前甚至将中文“生态补偿”翻译成“eco-compensation”,以区别于国际上主流的EC(ecological compensation 生态补偿),出现了“一些国家或地区对生态功能区的‘生态补偿’,实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品”的解释。虽然有些认识还比较混乱,如将生态补偿解读为“使生态影响的责任者承担破坏环境的经济损失;对生态环境保护、建设者和生态环境质量降低的受害者进行补偿的一种生态经济机制”,但从中央到地方,从政府到研究部门再到社会,主体上把生态补偿认作为一种生态环境保护的经济补偿手段。

2014年,《苏州市生态补偿条例》将生态补偿定义为“主要通过财政转移支付方式,对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动。”2018年4月,《厦门市海洋生态补偿管理办法》明确:海洋生态损害补偿,是指从事海域开发利用活动的单位和个人,履行海洋生态环境资源有偿使用责任,对其造成的海洋资源、环境及生态系统等损害进行的补偿。海洋生态保护补偿是指市、区政府在履行海洋生态保护责任中,结合经济社会发展实际需要,对海洋生态系统、海洋生物资源等进行保护或修复的补偿性投入。2018年8月,国家发改委指出:生态补偿简单地说就是生态受益地区向生态价值提供地区给予补偿,包括资金、项目、人才各方面的补偿,让这些生态保护地区或者生态价值提供地区有积极性,减少污染和破坏环境。

结合中国的实际情况及发展需求,生态补偿定义为“生态受益者向生态产品与服务提供者支付的物质补偿”,这里的受益者及服务提供者可以是政府、组织机构甚至个人,物质补偿包括直接付费、项目及智力支持等等。

国际上,生态补偿EC的概念与国内理解差异较大。欧洲基础设施与生态网络编辑的《野生动物与交通——欧洲识别冲突和设计解决方案手册》认为,“生态补偿EC意味着,特定的自然生境及其质量——如湿地或老森林——在受到批复的建设项目影响时,应在其他地方得到发展(补偿)。在实施补偿时,应平衡生态损害,以‘零净损失’为目标,使生境及其相关物种都受益。生态补偿可以定义为创造、恢复或提高自然质量,以平衡基础设施建设所造成的生态损害。”荷兰学者将生态补偿EC定义为“高速公路或其他基础设施建设造成的生态功能与价值损害的替代”。即社会经济发展(建设项目)对生态系统造成了损害,必须补偿(置换、替代)回来。这种观点得到了广泛的认同,成为生态补偿EC的基本要义。而补偿的准则,则从“零净损失”——即通过各种措施补偿回来的生态系统的结构与功能,要与建设前的生态系统相当,不能造成生态亏欠。考虑到生态系统的复杂性,当前国际上尤其是欧盟的生态补偿准则要求做到“净收益”,即补偿回来生态系统结构与功能要求超过建设前的生态系统。

可以看出,国际上,生态补偿EC概念甚至包括补偿方式与我们的耕地占补平衡完全相似。为了与国内“生态补偿”概念区分,我们将国际上生态补偿EC称作生态占补平衡。一般情况下,生态占补平衡等同于生物多样性补偿。

与生态占补平衡类同的概念,叫生物多样性补偿BO(Biodiversity Offset,简称生物补偿,这里的Offset是指抵消、弥补的意思)。按照商业及生物多样性补偿计划,一个政府、公司、金融机构和民间社会组织之间的国际合作机制,目标是努力实现生物多样性的净收益(生物多样性补偿领域的规范、标准等等主要由其制定)。“生物多样性补偿BO是指在采取适当的预防和缓解措施后,为补偿项目开发中遗留下来的严重不利生物多样性影响而采取的行动所产生的可衡量的保护成果。”生物多样性补偿BO的目标是,在生物多样性的物种组成、生境结构、生态系统功能、人类使用和文化价值方面,实现生物多样性零净损失、最好是净收益。这个定义得到国际上广泛的认同与应用。

有的学者认为生态补偿EC是对生物多样性损失的一般补偿,可以通过支付或保护行动等多种方式进行补偿。相反,生物多样性补偿BO被理解为一种涉及保护行动的补偿方法,其目标是生物多样性零净损失或净收益。生态补偿EC包括对损失的一般补偿,可以包括一系列不同的措施(例如付款或采取保护行动)。即生物多样性补偿BO主要强调生物多样性零净损失或净收益;而生态补偿EC(占补平衡)意思更宽泛,既包括采取具体的保护措施实现生物多样性零净损失或净收益,也可以包括通过付费购买(由他人实现的生态保护信用额度)等方式,实现生态占补平衡的方式。一般情况下,可以认为生态占补平衡EC等同于生物多样性补偿BO。其他类似叫法包括环境弥补EO、补偿缓解、环境补偿EC、补偿性缓解等,通常情况下,可以认为他们意思相同。国际上,生物多样性补偿BO叫法较多,建议国内使用生物多样性补偿BO或生态占补平衡EC。

微信图片_20190810174959

由定义可以看出,整个生态占补平衡EC遵从一个缓解结构体系,即规避、最小化(减量)、修复、补偿。规避是为了避免从一开始就造成影响而采取的措施,例如谨慎地在空间或时间上安排基础设施建设,以便完全避免对生物多样性某些结构造成影响。最小化是指在实际可行的情况下,为减少无法完全避免的影响(包括直接、间接和累积影响)的持续时间、强度和程度而采取的措施。修复是指在遭受无法完全避免和尽量减少的影响之后,为恢复退化的生态系统或恢复已清除的生态系统而采取的措施。补偿是指为补偿任何无法避免、尽量减少和修复的重大残余不利影响而采取的措施,以实现生物多样性零净损失或净收益。补偿可以采取积极管理干预的形式,例如恢复退化的生境、制止退化或避免风险、保护即将丧失生物多样性的地区。

生物多样性补偿按地点可以分为场内或场外补偿。场外补偿是指由于社会经济建设占用、破坏了原地生态系统,只能在异地进行补偿,也是补偿的主要方式。按补偿对象可以分为原类补偿和异类补偿。异类补偿是指在异地,难以修复、重建原类生态系统,以结构与功能相似的生态系统来补偿原类生态系统。在生物多样性补偿发达的美国,主要有三种补偿方式:一是受让人负责缓解措施——即开发商自己补偿;二是补偿费缴付,即花钱请别人补偿;三是从保育银行购买信用额度。

当前,约有40个国家或政府建立了专门要求生物多样性补偿或某种形式的补偿保护以应对特定影响的法律或政策。澳大利亚新南威尔士州新近实施的《生物多样性保护法2016》(2017年8月25日实施)建立了完善的生物多样性补偿制度,以替代《濒危物种保护法1995》建立的自愿性质的生物银行制度。配套建立了生物多样性保护信托基金,把经济关系引入生物多样性补偿。这套生物多样性补偿制度,使得地主有积极性签订协议,利用自己“闲置的”土地生产生态信额(信用额度),并将生态信额出售给建设者或开发商获利。而后者通过购买生态信额,满足了生态保护的管理要求。这一做法既保障了生态系统物理保护的要求,又建立了市场化的可持续性体系;既满足了开发商履行其生态保护义务的需求,又使生态保护者获得了长久的收益。新南威尔士州从法律、规章、标准规范、技术方法、管理制度等方面建立了完善的生物多样性补偿体系,值得我们借鉴学习。

文章来源:土地观察

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/lfN0bCE_0vZ7YOYCnYvN0A

本文版权属于有机会(www.yogeev.com)或者相关权利人享有或者共有,未经本公司或作品权利人许可,不得任意转载。转载请以完整链接形式标明出处,商业使用请联系有机会

本网转载文章旨在传播有益信息,如果本文及其素材无意中侵犯了您的版权和/或其它相关知识产权,请及时联系我们,我们在核实后将在第一时间予以删除。