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于晓华:德国农民抗议与现代农业可持续发展政策的困境

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2019年11月26日,德国数万农民开着五千多台拖拉机到了首都柏林街头,抗议政府对农业越来越严苛的农业环境规制。

欧盟本来对农业环境的规制就很严格。为了获得农业补贴,维持农业收入,农民必须实行休耕10%以上的土地,实行轮作,此外政府对氮肥使用量的平衡以及除草剂等农药进行了规制。为了保证农业的可持续发展,德国国会和政府现在讨论进一步对农业环境进行规制,主要内容包括:

第一,为了保护水资源,将氮肥使用量限制在植物需求量的80%。

第二,由于土壤中存在腐殖质,出于保护气候的考虑,政府已经把土壤中腐殖质的保护规制提上了日程,这会影响农民对化肥的使用。

第三,化学作物保护的情况也遇到了类似的规制。为了避免使用化学除草剂,农民必须使用机械除草替代,这会增加能源等成本。

第四,德国下萨克森州的农产品很多出口,但是受到国内高环境标准的限制,增加了成本,对出口竞争力不利。

第五,在自然保护区(比如欧盟的Natura 2000等政策)还适用许多附加限制条件,但是农民得不到足够的补偿。

第六,动物福利保护在德国受到热烈讨论,规制也越来越多,但是农民们希望因为标准的提高应得到足够的经济补偿。

这些政策毫无疑问会增加农民的成本,包括增加劳动投入和资本投入。因为地球是平的,在一个全球化的时代,如果其他国家的农业没有这么高的标准,德国农业会无法和他们竞争。这就是德国农民上街游行抗议的背景。

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在这次抗议中,德国农民打出的标语就是“我们依靠食物生存,你们也是!” 食物是人类的必须品,随着现代农业的发展,农业集约化、工业化和规模化发展,农业的外部效应越来越大,农业污染和动物福利等都成了很大的政策问题。

随着农业生产能力的提高,农业的功能也在不断扩张。传统农业关注的是“食物供给功能”。从总量来看,全世界的粮食是足够全球现在人口消费的。现在的饥饿问题是分配不公平造成的。世界发达国家都开始关注农业的多面功能,这包括生态服务、水土保持、环境修复、旅游、以及文化传承等功能。

各国都开始对农业设定越来越高的环境标准。环境标准的提高是好事,但是其政策跨度太大,有时转弯太快,容易造成很大的社会和经济问题。

中国也不例外。为了保护环境,2018年在一些地区设立畜牧禁养区。但是这个政策很快与非洲猪瘟造成的大规模生猪死亡相叠加,导致猪肉价格飞速上涨。今年禁养政策马上放松,并转为支持养殖。这对政策的权威性造成了很大的负面效应。

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气候变化现在是全球关注的一个热点。最近一些研究发现,农业(尤其是水稻种植和畜牧业)可能是温室气体甲烷的最大排放源之一。很多环境经济学者和环境保护组织开始建议对农业生产征收气候税,或者建议农业参与温室气体排放交易,这可能对农业生产和全球可持续发展目标的达成造成很大的负面冲击。水稻在亚洲等国长期种植,从历史来看其所造成气候变化效果非常有限。

食物是所有人的必需品。如果对大米和肉制品加征气候税,这会减少粮食供给,并显著提高世界粮食的价格,结果必然会导致全球饥饿和营养不良人口上升。

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无论在发达国家或者是发展中国家,农民都属于弱势群体。在发达国家,他们人数较少,民主投票比重不高。在欠发达国家,一般很难有政治团体真正代表他们的利益。在政治博弈中,他们的利益很容易受到损害。

“我们依靠食物生存,你们也是!”民以食为天。对现代农业生产的负面外部性是要有必要的规制,但是如果环境规制过严,政策转弯跨度过大,很容易造成食物价格上涨,引起社会危机。如何在保障粮食安全和农业可持续发展之间寻找一个均衡,更广义地说,发展权和生存权的权衡,是未来农业政策探讨的一个重点。

图文来源:长江产经智库

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